Proyecto Regulación de Pauta Oficial
2 octubre, 2018
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Nombre del Proyecto M.N. REGULACIÓN DE LA PAUTA OFICIAL

Tipo del Proyecto: LEY

Autor: Dip. MARCOS NIVEN

Coautores: ——-

Bloque: Demócrata

Tema: Ponemos en consideración de los señores diputados el siguiente proyecto de ley  para regular la asignación de la publicidad oficial.

Número de Expediente: 75075

Fojas: 14

Fecha de Presentación:

Honorable Cámara :

Ponemos en consideración de los señores diputados el siguiente proyecto de ley  para regular la asignación de la publicidad oficial.

FUNDAMENTOS

Que resulta necesario para la provincia de Mendoza definir un marco legal para la regulación del uso de la publicidad oficial a nivel provincial.

Que contar con una normativa al respecto contribuiría al fortalecimiento institucional, con reglas fijadas acerca del manejo de un recurso cuyo destino y formas suele ser cuestionado.

Que distintos organismos internacionales de reconocida trayectoria en la defensa de la libertad de expresión han denunciado desde hace algunos años el uso indebido de la publicidad oficial en nuestro país tanto, a nivel federal como provincial.

Que en octubre de 2006, la Sociedad Interamericana de Prensa expresó que “la distribución arbitraria de la publicidad oficial sigue siendo un problema muy serio en Argentina, donde el gobierno continúa con su política de utilizar los recursos públicos para “premiar” a los medios afines y “castigar” a los críticos o independientes”. En el mismo sentido se expresó “Human Rights Watch” en un informe publicado en enero  de 2013, en el que denunció que “algunos gobiernos provinciales discriminan al distribuir la publicidad oficial, premiando a los medios locales que brindan una cobertura favorable y castigando a aquellos que tienen una línea editorial crítica”.

La Asociación por los Derechos Civiles (ADC) publicó a fines del año 2005 un alarmante informe titulado “Una Censura Sutil” en el que se analizan algunas modalidades de censura indirecta a través de las cuales los funcionarios del gobierno nacional y de gobiernos provinciales interfieren con la libertad de los medios y la independencia editorial. Según el documento, a nivel provincial, se observa una “cultura enquistada de abuso persistente por parte de funcionarios provinciales, que manipulan la distribución de publicidad en función y objetivos políticos y personales, en franca violación de las normas internacionales y regionales de libertad de expresión”. Además, señala que las consecuencias del  uso indebido de la publicidad se agravan en las provincias por el hecho de que la “publicidad oficial es esencial para la supervivencia financiera de los medios”. Entre los usos abusivos que se denuncian en el estudio se encuentra la utilización de la publicidad oficial para “tomar represalias contra medios cuya línea editorial es crítica, así como también para recompensar a aquellos de cobertura favorable”. Asimismo, se utilizan “presiones financieras para forzar a los medios a realizar una cobertura favorable del gobierno y sus funcionarios”, negar acceso o prohibir cobertura positiva de opositores al gobierno”, y ejercer un control directo sobre el contenido del texto impreso o tiempo de aire”,

El Informe Anual 2003 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señala que las asignaciones discriminatorias de la publicidad oficial pueden constituir una violación a la libertad de expresión. Por un lado, “las asignaciones negativas, consistentes en el otorgamiento de publicidad a una persona o un medio de comunicaciones para inducirlo a no informar desfavorablemente sobre quienes están en el poder, son formas de coerción basadas en los contenidos, que obligan a los medios de comunicación al silencio sobre cuestiones de interés público”. Por otro lado, “las asignaciones positivas, a través de las cuales se exige al beneficiario que se exprese favorablemente para recibir los fondos estatales, pueden distorsionar artificialmente un debate público al inducir a apoyar las opiniones del gobierno a quienes en otras circunstancias hubieran adoptado una posición contraria”.

 

La Convención Americana de los Derechos Humanos establece un marco legal contra estas violaciones indirectas del derecho a la libertad de expresión, determinando en su artículo 13 que: “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. Asimismo, la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión dispone en el Principio 13 que “La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda publica; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y  deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores oficiales son incompatibles con la libertad de expresión”. En este mismo informe se cita la Declaración de Chapultepec, elaborada por expertos en libertad de expresión y patrocinada por la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP). El documento establece en el Principio 7 que “(…) la concesión o supresión de publicidad estatal, no debe aplicarse para premiar o castigar a medios o periodistas”. En el plano internacional, en una declaración conjunta del Relator Especial de la ONU para la Libertad de Opinión y de Expresión, del Representante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa sobre la libertad de los Medios de comunicación y el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de los Estados Americanos se expresó que “Los gobiernos y los órganos públicos nunca deben abusar de su custodia de las finanzas públicas para tratar de influir en el contenido de la información de los medios de prensa (…)”. Del mismo modo, en el viejo continente el Comité de Ministros del Consejo de Europa recomendó a los Estados miembros que los subsidios públicos a los medios debían “otorgarse sobre la base de criterios objetivos y no partidarios, dentro del marco de procedimientos transparentes y sujetos a control independiente” (Recomendación N° R (99), 19/01/99),

 

Que en el año 2013, la Sala N° 4 de la Cámara en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal condenó a la Jefatura de Gabinete de Ministros a distribuir “equitativa y proporcionalmente” la pauta oficial entre los cinco canales de televisión porteños (América TV, Telearte SA, Televisión Federal SA, Artear y Radio y Televisión Argentina),

Que los jueces afirmaron que “aún cuando el legislador no sancionó un régimen integral sobre la publicidad oficial, sí existen parámetros para su asignación” y citan expresamente el último párrafo del art. 76 de la Ley de Medios, el que establece: “para la inversión publicitaria oficial, el Estado deberá contemplar criterios de equidad y razonabilidad en la distribución de la misma, atendiendo los objetivos comunicacionales del mensaje en cuestión” (La Nación, 7/06/13),

Que, en el orden provincial, un informe elaborado por ADC en cuatro provincias argentinas, Córdoba, Neuquén, Río Negro y Tierra del Fuego, bajo la denominación “Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial”, destaca la existencia de “marcos legales inadecuados, y a veces confusos, que no establecen reglas claras en cuanto a cómo se planifica, cómo se produce, cómo se distribuye y cómo se controla la publicidad oficial. Esta insuficiencia legal promueve la discrecionalidad, atenta contra la transparencia y facilita posibles actos de corrupción”. Según este documento la “publicidad debe ser entendida como un canal de comunicación entre el Estado y la población” y su propósito es “difundir las políticas programas, servicios e iniciativas gubernamentales; promover el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes de los ciudadanos; incidir en el comportamiento social y estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública y, en general, informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública. La producción y asignación de la publicidad oficial debe regirse por los principios de transparencia, eficiencia y buen uso de los fondos públicos”. Asimismo, el informe enfatiza que “la publicidad oficial no debe promover- explícita o implícitamente- los intereses de ningún partido político ni del gobierno, ni estar al servicio de destacar sus logros de gestión”.

 

Que el artículo 11 de la Constitución de la Provincia de Mendoza, señala: “A todos los habitantes de la Provincia el derecho de emitir libremente sus ideas y opiniones de palabra o por escrito, valiéndose de la imprenta u otro procedimiento semejante, sin otra responsabilidad que las que resulte del abuso que pueda hacerse de este derecho, por delito o contravención, y ninguna ley, ni disposición se dictarán estableciendo a su respecto medidas preventivas, o restringiéndolo o limitándolo de manera alguna. Tampoco podrá dictarse ley ni disposición que exija en el director o editor, otras condiciones que el pleno goce de su capacidad civil”.

 

Que no obstante este claro amparo a la libertad de expresión, la falta de aplicación de iniciativas tendientes a controlar y transparentar la distribución de la publicidad oficial, atentan contra el pleno ejercicio de este derecho fundamental para nuestro régimen democrático.

Que la normativa provincial vigente, no define cuál debería ser el objeto de la publicidad oficial ni establece criterios objetivos de distribución de la pauta publicitaria. La única legislación vigente en esta materia es la ley provincial 6496/97, la cual  exige a los  organismos de la administración central, descentralizados y empresas estatales o con mayoría accionaría estatal de la Provincia de Mendoza, la presentación bimestral, ante ambas cámaras, de un informe detallado acerca de los gastos de publicidad, promoción donación y/o subsidios realizados durante ese período.

Que ante un marco legal inadecuado y difuso en el orden provincial y prácticamente inexistente en el plano municipal, es fundamental transparentar y regular el manejo de la publicidad oficial.

Que, a nivel internacional, en la Audiencia Pública llevada a cabo por la CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos) el 29 de octubre de 2010 en Washington DC, se indicó que la falta de regulación adecuada es la principal causa de que los presupuestos publicitarios puedan ser utilizados para influir en los contenidos de los medios de comunicación,

Que en el Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de 2003 (CIDH), se advertía sobre la necesidad de “una mayor voluntad política por parte de los Estados miembros para llevar adelante reformas en sus legislaciones que garanticen a las sociedades un amplio ejercicio de la libertad de expresión e información”,

Que en el Informe de Referencia también se remarcaba que “la multitud de casos denunciados prueban el carácter generalizado de las presuntas violaciones indirectas a la libertad de expresión. Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta de disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la asignación discriminatoria de publicidad oficial, pues este vacío legal da lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptan las decisiones en la materia”,

Que, incluso, en el orden nacional, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso Editorial Río Negro SA c. Provincia de Neuquén,  el tribunal indicó que la provincia de Neuquén había violado la libertad de expresión de un diario al eliminar la publicidad oficial contratada como consecuencia de una cobertura crítica y, a su vez, señaló que la Provincia debería establecer un marco legal adecuado que limite la discrecionalidad de los funcionarios públicos e impida este tipo de arbitrariedades (Ver documento: Principios sobre Regulación de la Publicidad Oficial en el Sistema Interamericano de Protección de Los Derechos Humanos/OEA),

Que, es deber de la Legislatura velar por la libertad de expresión asegurando que la publicidad oficial esté al servicio de las necesidades e intereses de los ciudadanos y no sea destinada a usos indebidos.

Que, la publicidad oficial debe servir al interés general y no ser concebida con un mecanismo destinado al sostenimiento económico de empresas mediáticas. En este sentido en el Informe Anual de la Relatoría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se señalaba que “no existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad. Sólo cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión”. Asimismo, en el Informe de ADC anteriormente citado, se describe la situación en relación a los subsidios. “Una cantidad de funcionarios provinciales y nacionales busca justificar sus abundantes asignaciones de publicidad a los medios favorecidos como subsidios legítimos que promuevan el pluralismo. Sin embargo, la realidad es que en la mayoría de los casos, los medios que atraen la generosidad oficial tienden a ser aquellos más cercanos al gobierno de turno, quienes de esta manera reciben una ventaja injusta sobre sus competidores”. Y, seguidamente, expresa: “las políticas de publicidad como subsidio son imprudentes, incluso cuando se las implementa de buena fe. El objetivo de la publicidad oficial es informar al público sobre asuntos importantes de gobierno, una función que no siempre es compatible con la necesidad de apoyar a medios de menor tamaño o que tienen dificultades financieras”,

Que a través del presente proyecto se busca establecer un marco regulatorio general de la publicidad orientado a garantizar la transparencia en el manejo de los fondos públicos y a servir con objetividad al interés general,

Que del mismo modo, en el proyecto se señala que en nuestro país la asignación arbitraria y discriminatoria de la publicidad oficial ha sido objeto de constantes denuncias por parte de organismos internacionales de reconocida trayectoria internacional, lo cual ha contribuido a una mayor concientización sobre la gravedad de esta flagrante violación al derecho a la libre expresión. En este contexto numerosas iniciativas tendientes tanto a exigir la transparencia en la distribución como a regular la asignación de publicidad oficial han sido impulsadas en el Congreso de la Nación en estos últimos años. A pesar de que numerosas voces provenientes de los más diversos sectores se han levantado en defensa de la libertad de expresión en Argentina, ningún proyecto ha prosperado. Por lo que creemos necesario y oportuno el poder avanzar con esta regulación en la provincia de Mendoza.

 Mendoza, 01 de octubre de 2018.-

EL SENADO Y LA HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE MENDOZA SANCIONAN CON FUERZA DE

L E Y : 

Artículo 1°.- El objeto de la presente ley es regular la asignación de la publicidad oficial. 

Artículo 2°.- Se entenderá por publicidad oficial todo aviso, comunicación o anuncio realizado a través de medios de comunicación radiales, audiovisuales, gráficos, electrónicos, digitales y en la vía pública, dispuesto por alguno de los organismos enumerados en el siguiente artículo.

Artículo 3°.- La presente ley será aplicable a los siguientes organismos:

  1. a) Administración Provincial de Mendoza, conformada por la administración central y los organismos descentralizados.
  2. b) Empresas y Sociedades del Estado, que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Provincial tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
  3. c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Provincial, concepto que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado Provincial tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado Provincial tenga el control de las decisiones.

Artículo 4°.- La asignación de la publicidad oficial se regirá por los principios de interés general, transparencia, razonabilidad, eficiencia, igualdad de acceso, no discriminación y racionalidad en el uso de los fondos públicos.

 Artículo 5°.- La publicidad oficial tendrá por finalidad informar o difundir:

  1. a) Planes o programas de gobierno para que tomen conocimiento los beneficiarios de la prestación.
  2. b) Campañas de prevención en materia de salud, seguridad y preservación del medio ambiente.
  3. c) Licitaciones y concursos públicos.
  4. d) Consultas públicas
  5. e) Procesos electorales
  6. f) Políticas e Iniciativas gubernamentales
  7. g) Derechos de los ciudadanos y sus obligaciones.
  8. h) Estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública.
  9. i) Informar hechos de relevancia pública e interés social.

Artículo 6°.- La publicidad oficial no podrá contener mensajes discriminatorios ni contrarios a los principios, declaraciones, derechos y garantías que configuran el régimen republicano democrático consagrado en la Constitución Nacional.

Artículo 7°.- En las comunicaciones a que se refiere el artículo 2° se empleará el idioma castellano.

Artículo 8°.- Se procurará el más completo acceso a la información a las personas con cualquier tipo de discapacidad.

Artículo 9°.- Prohíbase la utilización de publicidad oficial para promover expresa o implícitamente los intereses de partidos políticos y del gobierno.

Artículo 10.- La planificación y contratación de espacios de publicidad oficial en la Provincia de Mendoza, se harán a través de la Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo. Se realizará la asignación de la publicidad oficial de acuerdo a los principios y criterios establecidos en esta ley.

Artículo 11.- La Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo será la autoridad de aplicación de la presente ley.

Artículo 12.- Facultades y Atribuciones. La Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo, sin perjuicio de sus funciones específicas, en su carácter de autoridad de aplicación de la presente ley tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

  1. a) Proponer el dictado de la reglamentación de esta ley.
  2. b) Mantener el Registro Provincial de Publicidad Oficial.
  3. c) Elaborar y publicar el informe trimestral de la publicidad oficial contratada por los organismos del artículo 3º.
  4. d) Velar por el cumplimiento de la presente ley.

Artículo 13.- Créase en el ámbito de la Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo el Registro Provincial de Publicidad Oficial, en el que deberán inscribirse los medios de comunicación radiales, audiovisuales, gráficos, digitales y electrónicos; las empresas productoras de programas para radio, televisión y cine, y las agencias de publicidad que estén interesados en ser adjudicatarios de publicidad oficial. El Registro publicará en su página web el listado de todos los inscriptos en el mismo.

Artículo 14.- Los medios de comunicación radiales, audiovisuales, gráficos y electrónicos; productoras de programas y agencias de publicidad que contraten en forma directa o indirecta con el Estado, deberán estar previamente inscriptos en el Registro creado por la presente ley. Para su inscripción deberán presentar la documentación que acredite el cumplimiento de las normas exigidas en cada caso para su funcionamiento como tales por la autoridad competente, ya sean nacionales, provinciales, y/o municipales. Asimismo, deberán presentar la documentación que acredite la observancia de las normas impositivas, laborales y previsionales en el orden nacional, provincial y/o municipal, según corresponda. Cada uno de los medios especificados constituirá una categoría. Los titulares de medios de radiodifusión deberán acreditar su calidad de adjudicatarios de licencias otorgadas por el Poder Ejecutivo Nacional de conformidad con el artículo 39 de la ley 22.285 (de Radiodifusión). Los requisitos adicionales que deban cumplir los sujetos mencionados en este artículo para su inscripción en el Registro, serán determinados por la reglamentación.

Artículo 15.- La Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo elaborará un informe semestral de la publicidad oficial contratada en el que se incluirá el contenido de todas las campañas institucionales comprendidas por esta ley, el número de orden de publicidad; fecha de contrato; dependencia contratante; el objeto del mismo; identificación del medio contratado; características de la publicidad contratada en cuanto a su espacio, dimensión, duración y demás elementos que constituyan la unidad de medida de facturación, su monto y forma de pago. Este informe deberá remitirlo a ambas Cámaras de la Legislatura y publicarlo en la página web de la Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo, sin perjuicio de otros medios que se consideren convenientes para asegurar el acceso a la información.

Artículo 16.- No podrán inscribirse en el Registro Provincial de Publicidad Oficial:

  1. a) Las personas físicas o jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones impositivas, laborales y/o previsionales, de acuerdo con lo que establezca la autoridad competente en cada caso.
  2. b) Las personas que trabajen en relación de dependencia en la Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo y direcciones dependientes de del mismo.
  3. c) Los agentes y funcionarios del Estado Provincial y las empresas en las cuales aquellos tuvieren una participación.
  4. d) Las personas que se encontraren procesadas por delitos contra la Provincia de Mendoza, o contra la fe pública o por delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción (ley 24.759) o la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (ley 26.097).
  5. e) Toda persona vinculada directa o indirectamente a la Subsecretaria de Comunicación Social, Prensa y Protocolo.

Artículo 17.- La publicidad oficial se asignará tomando en consideración criterios de circulación, tiraje, cobertura de población y geográfica, audiencia o visitas recibidas -según el medio de comunicación de que se trate- y el universo al cual está dirigida.

Artículo 18.- Los recursos destinados a las contrataciones de publicidad oficial surgirán de las partidas establecidas en el Presupuesto General de la Provincia, asignadas a cada organismo para tal fin en cada ejercicio financiero.

Artículo 19.- La presente ley regirá a partir de los ciento veinte (120) días de su publicación, plazo dentro del cual el Poder Ejecutivo Provincial dictará la reglamentación pertinente.

Artículo 20.-  De forma.

 Mendoza, 01 de octubre de 2018.-